分驳作业船舶管理中处理违法滞留河道分砂船的思考

时间：2009-03-30 11:30:09 来源：上海变频网作者：

分驳作业船舶管理中处理违法滞留河道分砂船的思考
案情简介：
    2004年4月，原上海市水务稽查总队太湖流域工程管理处稽查大队(下简称太湖处稽查大队)在黄浦江上游日常巡查时，发现有一艘趸船滞留在太浦河金泽段河道内，从事黄砂等建筑材料分(装)驳(运)装卸作业。经查实，当事人蒋某未经水行政主管部门同意，租用了一条安装有吊机的趸船滞留在太浦河金泽段河道内从事黄砂等建筑材料分驳装卸作业，将大型运输船上黄砂等建材分驳到可以在内河中行驶的小型运输船上，期间，多艘大小不一的运输船舶同时聚集在趸船周围等待装卸，形成一个约2000～3000M2的作业区。大量船舶长期滞留河道内，对河道的过水断面产生影响，妨碍了河道行洪；船舶螺旋浆转动捣损泥面，使临近的河床覆土发生变化，影响了河势稳定；船舶在此转向、掉头及直接带缆在堤防上，经常发生船舶撞击附近的堤防，导致河道堤防频繁损坏，危害了堤防安全。
当事人使用河道管理范围内水域，实施未经批准船舶滞留河道从事作业妨碍河道行洪、影响河势稳定、危及堤防安全的行为，违反了《上海市河道管理条例》第三十六条第(六)项的规定。根据《上海市河道管理条例》第四十六条的规定，市水务局依法作出了“限期自行驾驶船舶撤离太浦河水域”的行政措施，并处罚款二千元的行政处罚。
    当事人按期缴纳了罚款，但其作业的趸船未在规定的期限内主动撤离太浦河河道。太湖处稽查大队在市水务稽查总队的指导下，依据《上海市河道管理条例》第三十一条第二款的规定，于6月2日联合航务、公安部门采取了强制清除措施，将作业趸船拖离了太浦河水域。
案件评析：
1、分驳作业船舶管理
    近年来，在黄浦江中、上游干流段及太浦河、拦路港、红旗塘等支流河道内出现了大量的建材分驳装卸作业趸船(分砂船)，滞留河道内专门从事黄砂等建材分驳作业活动，这种水上转驳作业方式与传统的陆上码头转驳作业相比，大大节省了成本。据调查，近年来在黄浦江及上游河道中滞留了近200条左右的分驳作业趸船，仅2004年黄浦江上游段20公里河道堤防被损坏的就达100多处，无序的作业活动严重影响了防汛安全。
    城市建设对建筑材料的需求及船舶运输的经济方便，是分驳作业船舶存在的前提。严格执法必须坚持与管理疏导相结合，努力为经济建设服务，实现法律效果与社会效果的统一，是依法行政的根本目的。
    将分驳作业船舶纳入统一、规范的管理之中，根据《河道条例》第二十四条临时使用河道管理范围内水域的有关规定，在确保防汛安全的前提下，统筹规划，给作业船舶划定一定的作业区域并落实相关的防汛责任，是解决上述问题的有效方法，单纯地依靠采取强制清除措施难以取得长期的管理效果。
2、整改的强制措施
(1)对船舶擅自滞留河道影响或妨碍河道行洪违法行为整改采取强制措施的方式包括：
a、通过《行政处罚决定书》提出整改要求，在处罚决定生效后当事人不履行的，申请人民法院强制执行。根据行政复议和行政诉讼的期限规定，执法部门只有在作出行政处罚决定3个月后才能申请人民法院强制执行，时间跨度太长，难以满足防汛要求。
b、依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条和《上海市实施〈中华人民共和国水法〉办法》第三十五条等的规定，由防汛指挥机构组织对河道内阻碍行洪的障碍物强行清除。但由于本市防汛指挥部及办公室无行政执法权，如组织强制清除，需协调政府有关部门共同处理，协调工作量大，实施有难度。
c、依据《河道条例》第三十一条第二款第(二)项的规定，发限期整改的《责令改正通知书》，当事人逾期不履行的，由水行政执法部门会同航务、公安部门采取强制清除措施。从实际执行情况来看，由于此方式明确了责任主体及配合部门，在执法实践中更具操作性。
目前在实际执法工作中，由于拖离作业船舶工作难度和执法成本大，具体实施还是有较大的困难。一般采取暂扣当事人违法作业装卸设备的变通方法，其法律依据不足。建议在案件调查时将其违法作业的工具认定为证据，采取先行登记保存的方法，考虑到先行登记保存的时效性(7天)要求，采取此方法时应注意执法工作的总体安排。
(2)作业船舶和运输船舶同时滞留河道，共同完成建材分驳装卸作业同一违法行为，都应该根据《河道条例》的规定进行处理。但在一般执法实践中，针对作业船舶采取强制措施，这主要考虑到作业船舶是该违法行为存在的关键，通过解决主要问题以减少执法工作的阻力。
3、本案处理中的不足
(1)当事人船舶滞留河道妨碍河道行洪违反了《河道条例》第三十一条第二款第(二)项的规定，船舶水上从事装卸作业影响河势稳定、危及堤防安全违反了《河道条例》第三十六条第(六)项的规定，在处理时可依据《河道条例》第三十一条和第四十六条的规定，分别进行处理(付款的处罚只能一次)。本案在查处时所依据的《河道条例》第四十六条无采取强制措施的规定，水务执法部门将作业趸船拖离没有法律依据。
(2)本案处理中，采用《责令停止违法行为通知书》的形式不妥。由于该法律文书向当事人明确提出了限期整改的要求，采用《责令改正通知书》的形式更为妥当。
(3)本案通过《责令停止违法行为通知书》和《行政处罚决定书》，二次对当事人提出限期整改要求的方法不当。由于本案强制措施由水行政执法部门组织实施，因此无需再在《行政处罚决定书》中重复提出整改要求。一般案件处理中，对当事人提出整改要求只需采用《责令改正通知书》和《行政处罚决定书》的一种。
(4)水务执法部门“三告知”书明确：对经营性行为处以三万元以上罚款和对非经营性行为处以一千元以上罚款的行政处罚，当事人有权在规定的期限内要求举行听证。由于本案当事人从事装卸作业活动为经营性行为，对当事人处2000元罚款不属于较大数额罚款的行政处罚，不需履行听证告知义务，采用《行政处罚事先告知书》即可。
4、适用《河道条例》的注意事项
(1)大量聚集的船舶滞留河道内影响了河道行洪，但将其认定为阻水障碍物不当。因此同类案件查处在适用《河道条例》时，应该依据第三十一条第二款第(二)项而非第二十九条第二款。考虑到强制措施时的经费开支，可依据《中华人民共和国水法》第六十五条的规定，由违法单位或个人负担。
(2)《河道条例》第三十一条第二款明确：“汛期影响河道行洪、排涝安全的……采取强制清除措施或者进行紧急处置”。这和“影响河道行洪、排涝安全的……汛期采取强制清除措施或者进行紧急处置”的含义完成不同。对此，可以理解为，只要在汛期影响河道行洪、排涝安全的，就可以采取强制措施，而非局限于汛期采取强制措施。
法律依据:
《上海市河道管理条例》第三十一条：
……
汛期影响河道行洪、排涝安全的下列物体，市河道管理处或者区(县)河道行政主管部门应当会同交通、公安等部门采取清除措施或者进行紧急处置：
(一)在河道中存放竹木、放置养殖捕捞设施以及其他漂流物的；
(二)船舶在河道内滞留的。
《上海市河道管理条例》第三十六条：
在河道管理范围内，不得从事下列活动：
……
(六)水上水下作业影响河势稳定、危及河道堤防安全；
(七)其他妨碍河道行洪排涝活动。
《上海市河道管理条例》第四十六条：
违反本条例第三十六条规定，由市河道管理处、区(县)河道行政主管部门或者乡(镇)水利机构责令其停止违法行为，限期改正，并可处以三万元以下的罚款。
《中华人民共和国水法》第六十五条：
在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。

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